Enlace al documento: http://www.oecd.org/gov/PGR%20SPain%20Resumen%20Ejecutivo.pdf
Más
allá de la necesidad de reducir el gasto, España necesita gastar mejor,
minimizando el despilfarro y las duplicidades y asegurando que cada céntimo sea
invertido de la mejor manera posible para facilitar el crecimiento y la
productividad.
La
reforma de la administración pública es también necesaria para minimizar el
coste social de los ajustes y reconstruir la confianza en las instituciones.
Este reto es común a la Administración General del Estado y a los niveles
sub-nacionales de gobierno.
La
reforma administrativa no debe ser concebida como un ejercicio aislado en el
tiempo, sino como un modo de desarrollar incentivos, procesos y ordenamientos
institucionales que generen una mejora continua de la gestión pública, y por lo
tanto mejores resultados sociales.
La
experiencia de reforma administrativa en los países de la OCDE muestra que ésta
es exitosa cuando no es percibida como un ejercicio aislado en el tiempo, sino
como un proceso de mejora continua para identificar constantemente los
despilfarros, carencias y oportunidades para hacer las cosas mejor.
La
reforma de la gobernanza no es un fin en sí mismo; es un medio para lograr
resultados de políticas públicas para los ciudadanos y las empresas de manera
eficiente y eficaz. La buena gobernanza es la construcción de un mejor entorno
nacional y local en el cual las personas puedan vivir, aprender y trabajar; en
el que los emprendedores puedan innovar y comercializar los resultados de su
creatividad; y en el que las empresas puedan invertir para generar riqueza y
empleo. La buena gobernanza es la mejora de la confianza en el gobierno, en sus
instituciones, en la calidad de sus servicios y decisiones, porque se perciben
como algo que se hace en beneficio del interés público general.
La
simplificación administrativa y la prestación de servicios no pueden ser
entendidas como asuntos aislados, sino que necesitan conectarse para maximizar
los beneficios para los ciudadanos, las empresas y la propia administración.
RECOMENDACIONES:
CREACIÓN DE UN ENTORNO PARA LA MEJORA CONTINUA
El
paquete de reformas es sustancial, basado en evidencia empírica y consistente
con el proceso general de reforma. El número de dimensiones de gestión pública
incluido en la reforma de la CORA (p. ej. gobierno electrónico, relaciones de
gobernanza multinivel, mejora regulatoria, reformas presupuestarias, etc.),
junto con las iniciativas paralelas en áreas como estabilidad presupuestaria,
transparencia o regeneración democrática, nos sitúan ante uno de los procesos
más ambiciosos de reforma de la gobernanza en países de la OCDE.
Sobre
estructura y racionalización administrativa: La consolidación
administrativa y la reducción del tamaño de la administración pública deben
tener en mente el papel que se desea para el Estado y sus administraciones en
un espacio temporal amplio, más allá del escenario de la crisis.
En
lo que respecta a la simplificación administrativa y la mejora regulatoria,
CORA afronta con acierto las iniciativas de simplificación y las medidas
dirigidas a racionalizar el inventario de regulaciones. Sería deseable en este
ámbito que se revisaran y mejoraran los mecanismos para controlar el flujo de
regulaciones y desarrollar una cultura de mejora regulatoria en todas las
administraciones públicas.
Las
medidas propuestas por CORA en lo referente a las TIC y el gobierno
electrónico son particularmente relevantes, sobre todo a la luz del
esfuerzo consistente y continuado realizado en España a lo largo de los años
para impulsar una administración moderna y eficiente.
En
materia de finanzas públicas, CORA propone diversas medidas como la
introducción de una nueva técnica para presupuestar gastos corrientes en la
administración central o la creación de una institución fiscal independiente.
Estas políticas presupuestarias promoverán la transparencia y la eficiencia en
la asignación de recursos públicos y ayudarán a restablecer la credibilidad de
las finanzas públicas y a reforzar su sostenibilidad en el largo plazo.
En
el ámbito de la contratación pública, en concreto: el uso del Sistema de
Contratación Centralizada Estatal por parte de los gobiernos regionales; el
establecimiento de la Dirección General de Racionalización y Centralización de
la Contratación como único organismo central de compras; y el estímulo a la
participación de pequeñas y medianas empresas (Pymes) en la contratación
pública.
Las
medidas de CORA en materia de empleo público apuntan en la dirección
correcta. Sería deseable integrar estas medidas aún más en un sistema de
gestión estratégica de RR.HH. basado en un marco de competencias común
vinculado a un sistema eficaz de medición de desempeño organizativo.
CORA
dedica gran atención a los aspectos de gobernanza multinivel. En este
ámbito es deseable inspirarse por buenas prácticas de otros países de la OCDE
que podrían ser útiles para mejorar los órganos de cooperación entre los
diferentes niveles de gobierno, como se sugiere en el informe de la CORA.
La transparencia
es un aspecto importante en las reformas de la CORA y en otras iniciativas
relacionadas, tales como la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera. El Plan de Regeneración Democrática (PRD), recientemente enviado a
las Cortes que, en consonancia con buenas prácticas internacionales, incluye
entre sus objetivos: i) las actividades financieras y económicas de los
partidos políticos; ii) el ejercicio de cargos públicos; y iii) medidas
penales y procedimentales para combatir la corrupción.
A) Desarrollar a través del diálogo una visión consensuada de la
reforma a largo plazo, incluyendo a todas las partes interesadas
La buena gobernanza requiere gobiernos con una perspectiva de
futuro y una visión estratégica clara que vaya más allá de las acciones
inmediatas y del contexto actual. Para ello, es necesario un diálogo permanente
con los actores interesados en la reforma.
Uno de los mayores retos para el avance de la reforma CORA es
lograr el apoyo de las CCAA. Es evidente que no hay reforma estratégica en el
ámbito de la gobernanza pública en España que pueda lograrse con éxito sin el
concurso, participación y liderazgo de las CCAA.
El diálogo y la construcción de consensos siguen siendo percibidos
como insuficientes por parte de algunos actores. El diálogo que sostiene la
Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA) con las
CCAA y la puerta abierta para que las partes interesadas continúen dando
retroalimentación son pasos en la dirección correcta.
El paquete de reformas
de la CORA no debe ser considerado como un ejercicio por una única vez, sino
como un primer y crítico paso para sentar los cimientos de la mejora continua,
de manera que las iniciativas de reforma de la administración pública estén
vinculadas y guiadas por objetivos estratégicos a medio y a largo plazo para la
economía de España. El gobierno español debe centrarse en optimizar el papel de
la Administración General del Estado de manera permanente, incorporando una
revisión sistemática de la misión del propio gobierno y de sus programas de
gasto para asegurar su eficacia y eficiencia.
B) Priorizar y apoyar
las reformas de la agenda de la CORA que más puedan contribuir a la mejora
continua
El
paquete de las reformas de la CORA, si bien es integral, corre el riesgo de no
tener un conjunto claro de prioridades y una idea de la mejor secuencia para su
implementación.Su grado de dificultad varía considerablemente, y las
experiencias internacionales sugieren que el apoyo político se debilita con el
paso del tiempo, lo que exige una concentración de recursos y liderazgo
político en los aspectos y momentos clave de la reforma. Esto es importante
dado que el impacto de las diferentes iniciativas puede ser priorizado y sería
extremadamente difícil, si no imposible, avanzar en las 217 propuestas al mismo
tiempo y al mismo ritmo . La
priorización también es necesaria para hacer el mejor uso de los recursos
políticos, financieros y humanos y para concentrarlos en aquellas reformas que
ofrecen el mejor balance coste-beneficio
Algunas iniciativas representan cambios más estructurales en la
forma en la que las administraciones públicas realizan sus actividades
cotidianas y ofrecen mecanismos poderosos para la mejora continua. Dichas
reformas, algunas de las cuales no son estrictamente medidas CORA, deben tener prioridad sobre otras más
limitadas y requerirán de un respaldo político significativo. En particular, es
el caso de las incluidas en Ley para la Unidad de Mercado, la Ley de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público, la implementación de un sistema para
medir la productividad y la eficiencia, la revisión normativa, la centralización
de las actividades de contratación, y la Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
C)
Ajustar y completar la agenda de reformas para explotar las sinergias en su
totalidad
La estrategia de implementación de la CORA está ganando influencia
y obteniendo resultados palpables en un corto lapso de tiempo, incluso en áreas
que antes de la CORA estaban en una situación de relativo estancamiento, como
las iniciativas dirigidas a la evaluación de desempeño y a la gestión estratégica
de los recursos humanos (RR.HH.) emprendidas en el Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas (MINHAP), las cuales han sido considerablemente
revitalizadas. El rápido desarrollo de
las medidas de RR.HH. de la CORA, integradas dentro de una estrategia completa
de gestión de RR.HH. es clave para el éxito de todo el proceso.
La evaluación debe convertirse en un
elemento clave para ajustar la reforma
con el paso del tiempo. En este sentido, OPERA podría recibir el mandato de
trabajar de manera permanente con el Ministerio de la Presidencia, el MINHAP,
los órganos de auditoría y control, AEVAL, y la Dirección General del Función
Pública para aunar herramientas de evaluación de desempeño de todo el gobierno.
Este ejercicio sentaría las bases para la definición e implementación de un
marco integral de conjunto del gobierno que vincule el gasto, el desempeño de
los empleados públicos y los resultados de las políticas de manera conjunta
dentro de horizontes de planeación a corto, mediano y largo plazo.
D) Hacer que la
tecnología y la información trabajen para la reforma
La tecnología puede ser una herramienta efectiva para corregir la
fragmentación administrativa y superar una situación de iniciativas atomizadas
a través de la circulación de la información: centralizando infraestructuras,
plataformas y aplicaciones comunes; y permitiendo actualizaciones y
comunicaciones en tiempo real en todo el gobierno y en sus interacciones con
los ciudadanos y las empresas.
Asegurar la adopción de servicios de TIC por parte de un alto
número de ciudadanos, empresas y niveles locales de gobierno será esencial para
cosechar los beneficios de las inversiones realizadas. Esto requerirá de
capacitación, desarrollo de habilidades y un plan de comunicaciones sobre las nuevas
oportunidades disponibles
E)
Institucionalizar la transparencia como instrumento clave para la reforma
La transparencia debe convertirse en un principio rector que
apuntale las diferentes iniciativas de reforma, desde la gestión financiera y
el diseño reglamentario hasta la gestión de RR.HH. y las relaciones multinivel
(incluyendo transferencias). La transparencia tiene el potencial de fijar
nuevos incentivos para que los funcionarios públicos desempeñen sus deberes y
administren presupuestos sabiendo que están continuamente bajo escrutinio
ciudadano. En efecto, la transparencia es un elemento esencial para prevenir la
corrupción y promover la integridad en la gestión pública. Esto es crítico para
recuperar la confianza de la población española en las instituciones,
disminuida durante la crisis. Además, la transparencia interactúa fuertemente y
maximiza el efecto de otras reformas, tales como aquellas relacionadas con la
gestión financiera y la mejor regulación.
Es importante tener presente que la mejora de la transparencia en
la administración pública a menudo requiere de un cambio cultural, el cual
necesita de una orientación clara, apoyo constante e incentivos adecuados para
convertirse en realidad. La experiencia comparada ilustra la imperiosa necesidad
de identificar los atributos de la información divulgada. Hay que brindar
orientación, capacidad y criterios informados para garantizar que la
información completa, objetiva, confiable, relevante y fácil de entender sea
puesta a disposición y sea utilizable por las partes interesadas para
diferentes propósitos, desde pedir rendición de cuentas a los gobiernos hasta
participar proactivamente en la discusión de políticas públicas.
F)
Desarrollar una agenda complementaria sobre reforma presupuestaria
Aunque la agenda de reforma en España no pretende abordar el
conjunto del proceso presupuestario, ofrece oportunidades adicionales para
reconciliar la sostenibilidad fiscal, la eficacia del gobierno y la
transparencia fiscal. El presupuesto es un arma poderosa para la gestión
pública y debe ser utilizada con determinación para apoyar el proceso de
reforma. Las propuestas siguientes pueden contribuir en esta dirección:
-
Consolidar la elaboración de presupuestos de arriba hacia abajo (top
/ down) haciendo que el marco de gasto sea más predecible y comunicándolo
en una etapa temprana del proceso presupuestario, estableciendo criterios para
definir los techos de gasto por sector y desarrollando facultades para asignar
recursos dentro de dichos techos.
-
Asegurar un buen inicio de la AIRF como una institución totalmente
transparente, con vínculos que vayan más allá de la rama ejecutiva y un marco
de evaluación de sus actividades
-
Desarrollar prácticas robustas de elaboración de presupuestos en
el nivel sub-nacional mediante la creación de incentivos para que los gobiernos
regionales y locales cumplan sus metas fiscales; compartir sistemas,
metodologías y datos entre los distintos niveles de gobierno; fortalecer las
redes de altos funcionarios de presupuesto; y desarrollar una relación de
trabajo de los gobiernos sub-nacionales con las entidades independientes que
apoyan la gestión de las finanzas públicas.
G)
Desarrollar el diálogo, la cooperación y el compromiso multinivel
Dado que las CCAA están entre los principales actores de la
reforma y son claves para garantizar una implementación efectiva (por ejemplo,
en los casos de la Ley de Unidad de Mercado o para incorporar la transparencia
como principio básico de las administraciones públicas), se debe buscar y fortalecer
el diálogo multinivel continuamente.
Las relaciones
multinivel deben combinar instrumentos normativos obligatorios con la
persuasión y la oferta de incentivos que beneficien los acuerdos. Las
plataformas de diálogo multinivel deben convertirse en foros que permitan el
surgimiento de líderes de la reforma, de divulgación de éxitos y de aprendizaje
por los pares, así como de intercambio de buenas prácticas para superar los
desafíos comunes. Esta dinámica sentaría argumentos sólidos para demostrar que la
reforma no solo es posible, sino también deseable. De igual forma, debe
procurarse la cooperación horizontal entre las CCAA de manera que puedan
encontrar posiciones compartidas en negociaciones con el gobierno central y
facilitar la coordinación vertical.
H)
Ajustar instituciones y procesos para obtener retroalimentación periódica
Si el gobierno no se unifica en torno a una estrategia de reforma
integrada, envía mensajes confusos y los oponentes pueden explotar las
divisiones o desconexiones entre los componentes de la reforma, ésta se pone en
peligro. La experiencia de la OCDE sugiere que un fuerte liderazgo político
desde el centro de gobierno logra a menudo gestar consensos y construir
alianzas entre actores clave en toda la administración, más allá de garantizar
el cumplimiento de las medidas. Por lo tanto, debe mantenerse un liderazgo
político fuerte y de alto nivel para garantizar y mantener la participación y
el respaldo de partes interesadas clave para las reformas de la CORA.
El liderazgo también debe inspirar la cooperación entre los
actores clave del gobierno, con una estrategia de comunicación sólida centrada
en un número reducido de objetivos estratégicos a ser logrados a mediano y a
largo plazo, dirigida tanto internamente a todos los niveles de la
administración, como externamente al público en general. Por lo tanto, las
instituciones del centro de gobierno (CdG) deben definir roles y
responsabilidades claras para facilitar la coordinación y evitar déficits de
comunicación entre ministerios. Además, el monitoreo del desempeño del conjunto
del gobierno puede ayudar a las instituciones del CdG a dirigir la reforma de
manera efectiva y a corregir el rumbo oportunamente cuando sea requerido.
I)
Continuar asociando a los ciudadanos en el proceso de reforma
Se deben hacer esfuerzos para incrementar explícitamente la
confianza social y reforzar la confianza en la capacidad de las
administraciones públicas para impulsar y sostener el cambio en beneficio de
los intereses públicos. La reforma administrativa es necesaria para abordar esa
falta de confianza, pero no es suficiente. Un enfoque integral de gobernanza
debe anticiparse, asociando a los ciudadanos a las funciones gubernamentales,
consultarles sobre asuntos importantes en materia de políticas y servicios
públicos, y comunicar sus decisiones efectivamente. Un enfoque de este tipo
ayudaría al gobierno a identificar tendencias sociales y problemas futuros
potenciales, de manera que las políticas de hoy se anticipen y ofrezcan
remedios para los problemas del futuro. Como se ha mencionado a lo largo de
este Informe, el vínculo estratégico entre las reformas de la CORA, la
implementación de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno, y el Paquete de Regeneración Democrática es una oportunidad
única para mejorar los marcos de gobernanza en España.
Involucrar
a los ciudadanos es mucho más que simple retórica, se trata de un requisito
para concretar los beneficios de la reforma. Las tecnologías y plataformas
tecnológicas emergentes (por ejemplo las
redes sociales) ofrecen nuevas oportunidades para fortalecer las
consultas, pero estos canales habilitados por las TIC no tendrán un fuerte
impacto si los ciudadanos no los usan en sus interacciones con las
administraciones públicas. La experiencia muestra que para facilitar la
adopción por los ciudadanos de nuevos canales de servicio, es preciso
introducir modificaciones que hagan los procesos internos más eficientes. De
igual forma, el derecho de acceso a la información del gobierno debe ser
socializado, de manera que los ciudadanos hagan uso de él y ejerzan control
sobre la administración pública. Estos procesos toman sin lugar a dudas algún
tiempo, pero ciertamente puede volverse un incentivo fuerte para impulsar la integridad
y la eficacia en el servicio público.
